今年以來，圍繞供給側結構性改革，國家推出系列產業發展調整政策，尤其是針對鋼鐵和煤炭行業的去產能政策，引起業界極大關注。
據了解，不久前國務院相繼發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(以下簡稱《鋼鐵意見》)和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(以下簡稱《煤炭意見》)，為未來五年我國推動鋼鐵、煤炭行業脫困升級提出政策指引，也標志著這兩大產業化解過剩產能開啟新階段。
鋼鐵、煤炭產業去產能“組合拳”怎么打？如何用政策破解諸多現實制約？兩大《意見》都有明確要求。
兩大產業明確壓減產能目標
兩大《意見》均提出明確的壓減目標，《鋼鐵意見》提出，從2016年開始，用5年時間，再壓減粗鋼產能1億噸至1.5億噸，實現行業兼并重組取得實質性進展，產業結構得到優化，資源利用效率明顯提高，產能利用率趨于合理，產品質量和高端產品供給能力顯著提升，企業經濟效益好轉，市場預期明顯向好。
《煤炭意見》提出，在近年來淘汰落后煤炭產能的基礎上，從2016年開始，用3年至5年時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。
“鋼鐵產能在5年內減少1億噸至1.5億噸，煤炭產能在3到5年內減少5億噸、減量重組5億噸。”專家如此概括未來五年內，我國鋼鐵、煤炭產業化解產能的總目標。這意味著，我國鋼鐵和煤炭全國總量“天花板”已基本設定。
“再壓減粗鋼產能1億噸至1.5億噸的目標是合理的。”專家表示，在國際上粗鋼產能利用率維持在80%及以上是比較合理的水平，按此推算，我國目前的約12億噸粗鋼產能應壓減至10億噸左右。
雖然最近一段時間國內鋼價有所上揚，但仍難掩產能過剩導致的弱勢運行態勢。據中物聯鋼鐵物流專業委員會近期發布的報告，鋼鐵行業PMI指數依然處在50%的榮枯線以下，這種狀況已持續了23個月，反映出鋼鐵行業整體仍未脫離困境。
煤炭產能過剩形勢同樣嚴峻
數據顯示，2015年末，秦皇島港5500大卡市場動力煤平倉均價370元／噸，已跌至2004年水平，煤炭行業虧損面超過90%。
中國煤炭工業協會副會長姜智敏分析，受經濟增速放緩、經濟結構優化、能源結構變化、生態環境約束等因素影響，自2012年以來煤炭需求增速就逐步放緩。
“對于我國產能過剩規模最大、最嚴重的兩個領域來說，完成未來五年的壓減目標，是治愈兩大產業困境的一劑良藥。”有專家認為，完成新的壓減任務尤為不易，因為新壓減目標是在過去三年已化解鋼鐵9千多萬噸、煤炭2億多噸產能基礎上提出來的。
去產能打出“組合拳”
去產能“組合拳”怎么打？如何走出以往產能“越淘汰越多”的怪圈？
《鋼鐵意見》提出4方面任務，包括嚴禁新增產能，化解過剩產能，嚴格執法監管，推動行業升級。
《煤炭意見》提出9方面任務，即，嚴格控制新增產能，加快淘汰落后和其他不符合產業政策的產能，有序退出過剩產能，推進企業改革重組，促進行業調整轉型，嚴格治理不安全生產，嚴格控制超能力生產，嚴格治理違法違規建設，嚴格限制劣質煤使用等。
化解過剩產能需要“法規逼退”和“政策激勵”雙管齊下，這樣的思路在兩大《意見》中均有所體現。
比如《鋼鐵意見》一方面提出，嚴格執行環保、能耗、質量、安全、技術等法律法規和產業政策，達不到標準要求的鋼鐵產能要依法依規退出；另一方面強調，完善激勵政策，鼓勵企業通過主動壓減、兼并重組、轉型轉產、搬遷改造、國際產能合作等途徑，退出部分鋼鐵產能。
用制度保障做“減法”，《煤炭意見》的一系列規定明確細化。
“從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目。”
“對13類落后小煤礦等要盡快依法關閉退出。對產能小于30萬噸／年且發生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，要在1至3年內淘汰。”
與此同時，《煤炭意見》也強調了政策激勵的手段。比如“鼓勵大型煤炭企業兼并重組中小型企業，培育一批大型煤炭企業集團。利用3年時間，力爭單一煤炭企業生產規模全部達到300萬噸／年以上。”
據了解，截至2015年底，全國煤礦數量1.08萬處，其中年產30萬噸以下的小型煤礦7000多處，產量僅占全國煤炭年總產量的10%左右。煤礦數量多、集中度不高的現狀，是煤炭行業去產能的難點。
國家發展改革委副主任連維良說：“大量小煤礦生產力水平較低，資源不能充分利用，同時市場主體過多也加劇了市場無序競爭。因此，要鼓勵大型煤炭企業對中小型煤礦進行兼并重組，推動產業結構邁向中高端。”
兩大《意見》還都強調要嚴格執法監督。
《鋼鐵意見》提出，嚴格依法處置生產工序單位產品能源消耗不達標的鋼鐵企業；對因工藝裝備落后、環保和能耗不達標被依法關停的企業，注銷生產許可證等。
《煤炭意見》也明確了“四個嚴格”的治理原則，即嚴格治理不安全生產，嚴格控制超能力生產，嚴格治理違法違規建設，嚴格限制劣質煤使用。
“《鋼鐵意見》提出的嚴格執法監管，是去產能的強有力手段。”有專家表示，僅就環保而言，初步統計，截至2015年底，約20%的鋼鐵企業環保不達標，其中40%左右的企業由于裝備水平比較落后、改造升級難度大、資金緊張，環保達標無望，將面臨依法退出。
值得關注的是，《鋼鐵意見》還提出，要引導鋼鐵制造業與“互聯網+”融合發展，與大眾創業、萬眾創新緊密結合，實施鋼鐵企業智能制造示范工程，制定鋼鐵生產全流程“兩化融合”解決方案。
“我國鋼鐵行業集中度低、資源利用效率不高，因此‘互聯網＋鋼鐵’在加快鋼鐵電商平臺建設的基礎上，還能進行全產業鏈的運營協調和整體優化，可以說是一舉兩得。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進說。
“無論鋼鐵還是煤炭，化解產能過剩，根本手段是市場，做好托底靠政府，成敗關鍵在執行。”有專家這樣總結。
有專家預測，在此態勢下，我國煤炭、鋼鐵等產業“走出去”步伐將繼續加快，海外布局或將成為未來五年優勢企業的重要戰略支點。
用政策破解制約因素
化解過剩產能所帶來的企業重組、人員變動等系列問題如何解決，也是社會各界關心的焦點。
日前，國家發展改革委主任徐紹史表示，政府有一定的政策儲備來支持化解過剩產能，地方政府也會比較穩妥地處理職工安置、企業債務和銀行貸款問題。
此番出臺的兩大《意見》，就明確提出一些支持政策。
針對企業經營困難的現狀，《煤炭意見》提出，金融機構對經營遇到困難但經過深化改革、加強內部管理仍能恢復市場競爭力的骨干煤炭企業，要加強金融服務，保持合理融資力度，不搞“一刀切”。
關于稅收優惠，《鋼鐵意見》提出，加快鐵礦石資源稅從價計征改革，推動擴大增值稅抵扣范圍，將營改增范圍擴大到建筑業等領域。
相比之下，人們最為關心的是去產能后的職工安置問題。
“之所以淘汰落后舉步維艱，主要癥結是企業退出面臨著人、財、物等方面的處置難題，尤以人員安置問題最為棘手。”鋼鐵業專家陳子琦表示，按照人均粗鋼產量300噸/年計算，要化解1億噸至1.5億噸產能，約有30萬至50萬職工需要妥善安置，這遠非地方或企業自身力量所能完成的。
對此，《鋼鐵意見》中提出，設立工業企業結構調整專項獎補資金，按規定統籌對地方化解過剩產能中的人員分流安置給予獎補，引導地方綜合運用兼并重組、債務重組和破產清算等方式，加快處置“僵尸企業”，實現市場出清。
“要把職工安置作為化解過剩產能工作的重中之重。”《煤炭意見》提出，安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案，不得實施。
《煤炭意見》還提出職工安置的四方面舉措：一是挖掘企業內部潛力，對采取措施不裁員或少裁員的生產經營困難企業，通過失業保險基金發放穩崗補貼。二是對符合條件的職工實行內部退養。三是企業確需與職工解除勞動關系的，應依法支付經濟補償，并做好社會保險關系轉移接續手續等工作。四是通過技能培訓、職業介紹等方式，促進失業人員再就業或自主創業。
“中央已經拿出一大筆資金作為獎補資金，重點幫助國有企業安置困難職工。“徐紹史日前表示，有中央政府的指導，有各地政府的精心安排，化解過剩產能絕對不會出現第二次下崗潮。